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Le mirage des urnes africaines

Les opérations de contrôle international menées récemment lors des élections en Afghanistan ont confirmé des anomalies, conduisant à l’organisation d’un second tour… qui n’a pas eu lieu. Mais le continent sur lequel nous disposons du meilleur recul pour juger de l’efficacité de l’observation électorale est l’Afrique. L’économiste britannique Paul Collier passe au peigne fin notre expérience en la matière. Sa conclusion est pessimiste. Quand elles sont imposées de l’extérieur, les élections, même contrôlées, ne servent à rien. Opinion partagée, avec des réserves, par la députée italienne Tana de Zulueta, qui a participé à plusieurs missions.


Elections en RDC, 2011. © MONUSCO/Sylvain Liechti
Peut-on exporter la démocratie ? S’il s’agit de forcer par les bombes la route qui mène aux urnes, la réponse quasi unanime, au regard du désastre irakien, est : « non ». Après la catastrophique politique extérieure de Bush, les velléités d’intervention militaire au nom d’objectifs louables – par exemple, destituer un méchant dictateur – ont été enterrées. Mais il existe une forme plus molle d’ingérence démocratique, largement pratiquée à l’échelle internationale : les missions d’observation électorale menées par des institutions telles que l’Union européenne et l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE). Leur vocation : offrir aide et soutien aux jeunes démocraties, mais aussi évaluer la crédibilité des gages politiques donnés par leurs gouvernements. Un jeu auquel les dirigeants se prêtent en échange de la légitimation internationale, et des aides qui en découlent. De cela, on parle peu. Les reportages publiés à l’occasion des élections en Afrique ou dans les Balkans, par exemple, ne mentionnent que brièvement le verdict des « observateurs internationaux », positif dans la plupart des cas ; il n’y a généralement pas d’observateurs là où la situation est réellement délicate. Ces missions intéressent encore moins les hommes politiques occidentaux, à l’exception des membres du Parlement européen qui y participent. Un élément a jusqu’à présent fait défaut : l’évaluation de ces missions. Elle est pourtant nécessaire. La démocratie clés en main, avec ses urnes en plastique transparent et l’encre qui tache les doigts des électeurs, fonctionne-t-elle ? Paul Collier tente de répondre à cette question dans son dernier livre. Une initiative bienvenue. Indéniablement, des élections problématiques ont souvent débouché sur des violences dramatiques, voire des guerres civiles. Ces deux dernières années, le Kenya, le Nigeria, le Zimbabwe, le Congo et Madagascar ont été le théâtre de violences à la suite de résultats électoraux contestés. Collier l’économiste mobilise les outils de sa profession, de l’analyse quantitative à la théorie des jeux, pour évaluer les risques d’événements violents dans les démocraties les plus fragiles de la planète : du conflit intérieur à la guerre interétatique, en passant par le banal coup d’État. En tant que membre du Parlement italien, j’ai moi-même participé à de nombreuses missions électorales, notamment dans des pays évoqués par Collier. J’ai lu son livre avec intérêt. Parfois même avec gratitude. Il met en évidence l’instrumentalisation de nombreuses élections proposées, voire imposées par la communauté internationale : on fait voter les citoyens d’un pays avant d’abandonner leurs fragiles espoirs aux tyrans de service, chefs de bande, dictateurs ou seigneurs de guerre déguisés en démocrates le temps d
un scrutin organisé à la hâte.   Jeux de dupes C’est au Zimbabwe, autrefois appelé « la Suisse de l’Afrique australe », que j’ai eu la plus nette impression de duperie. J’étais à la tête d’une importante mission de l’Union européenne chargée de surveiller les élections parlementaires de l’an 2000. Les manœuvres d’intimidation venaient de commencer, surtout dans les campagnes. Pourtant, nombreux étaient encore ceux qui croyaient à un tournant démocratique, et notre présence n’y était pas pour rien. Je me souviens des syndicalistes et des journalistes indépendants qui demandaient notre soutien ; des jeunes qui saluaient joyeusement l’affichette collée à la fenêtre de ma voiture où était écrit : « Nous sommes ici pour regarder » – transposition du mot « observateur » improvisée par notre interprète. Cette promesse implicite de protection ne fut pas honorée. La mission publia son verdict, plutôt critique, et repartit, livrant les Zimbabwéens à l’impitoyable répression de Mugabe. La nouvelle orthodoxie des diplomaties occidentales, qui s’est renforcée après l’effondrement de l’Union soviétique, préconise des élections de transition comme remède miracle à toutes les situations de conflit. En entrant dans l’arène démocratique, les combattants d’hier sont censés trouver là une source de légitimation non violente et devenir les gardiens loyaux des nouvelles règles du jeu. Une ambition réaliste ? Rarement. Collier cite en exemple la décision de retirer les soldats de la force de paix en République démocratique du Congo au lendemain du second tour d’une présidentielle censée mettre un point final à de longues années de guerre civile. Le retrait n’a finalement pas eu lieu, mais les factions, prêtes à reprendre les combats, s’en réjouissaient déjà. Après les élections de 2002 à Madagascar, qui devaient clore six mois de conflit et de crise institutionnelle, je me souviens des fonctionnaires de Bruxelles qui supervisaient notre mission électorale, bien plus préoccupés par la prolongation éventuelle de leur mission que par les signes de faiblesse déjà perceptibles de la démocratie malgache. Victime d’un coup d’État très semblable à celui qui l’avait porté au pouvoir, le président Ravalomanana est aujourd’hui en exil en Afrique du Sud. Alors que je dirigeais cette mission, j’avais eu le plus grand mal à convaincre les gouvernements européens prêts à accueillir cet homme d’affaires devenu président de l’importance d’un verdict sans complaisance vis-à-vis des élections. Collier a sollicité les chercheurs de son département à l’université d’Oxford pour obtenir des analyses statistiques de phénomènes tels que la solidité des structures étatiques, les guerres et le trafic d’armes, avec des résultats parfois surprenants. Notamment l’établissement d’une corrélation précise entre pauvreté et fragilité démocratique : en l’absence de contre-pouvoirs, l’élection ne peut à elle seule garantir le caractère démocratique d’un État. Bien au contraire : « Si la démocratie se résume à une élection, celle-ci nuira au processus de réforme », écrit Collier. Madagascar était, et reste, l’un des pays les plus pauvres du monde.   La Chine au secours des réfractaires La Commission européenne aurait tout intérêt à réfléchir aux analyses de Collier avant d’envoyer d’autres missions coûteuses dans des pays comme le Congo, le Nigeria ou le Soudan, qui réunit tous les facteurs de risque démocratique énumérés par Collier : diversité ethnique, passé marqué par la guerre civile, pétrole et trafic d’armes. J’ignore si l’Union européenne s’aventurera dans un suivi électoral au Soudan, mais je considère qu’une réflexion sur les objectifs politiques et le contexte dans lequel se déroule ce genre de mission serait souhaitable (1). Pour Collier, si la démocratie n’est qu’une « façade », à laquelle même les acteurs internationaux ne croient pas, l’effort risque d’être vain, voire nuisible. Il se peut que les missions d’observation électorale appartiennent à l’héritage politique du siècle passé. Leur développement a suivi la chute du Mur et accompagné l’émergence de nouvelles démocraties en Europe. L’OSCE, organisation qui rassemble tous les pays d’Europe et de l’ex-Union soviétique, est devenue une référence en matière d’expertise électorale. Une élection soumise à l’arsenal complet d’une mission OSCE, avec des observateurs présents pendant des mois dans le pays pour examiner toutes les composantes du processus démocratique, des médias à l’indépendance des magistrats, a toutes les chances d’être réellement juste et libre. Et c’est peut-être bien ce qui pose problème à certains. Or, si un partenaire clé de l’organisation se soustrait à l’examen, comme c’est aujourd’hui le cas de la Russie, c’est tout le château de cartes des bonnes pratiques qui menace de s’effondrer (2). Sur le continent africain, la Chine, aujourd’hui premier partenaire commercial de nombreux pays, conforte les gouvernements dans l’idée que les élections sont inutiles. Si nous voulons leur donner tort, en aidant ceux qui croient encore en la démocratie, il nous faudra user d’une nouvelle approche. Le livre de Collier ne nous est malheureusement pas d’un grand secours sur ce point : ses recettes, y compris militaires, ont une teinte néocoloniale qui risque de se révéler contre-productive. Mais le constat fondamental reste valable : la pauvreté est le pire ennemi de la liberté en Afrique.   Ce texte est paru dans L’Indice dei libri del mese, en juillet-août 2009. Il a été traduit par Maïra Muchnik.
LE LIVRE
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Guerres, armes et bulletins de vote. La démocratie en zone dangereuse de Venezuela : partir ou rester ?, The Bodley Head

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