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Faut-il désespérer de l’aide au tiers-monde ?

Dans un livre récemment traduit en français, l’économiste William Easterly, qui a longtemps œuvré à la Banque mondiale, dresse un réquisitoire contre les politiques d’aide au développement. En cause, la mégalomanie des « planificateurs » qui, depuis Paris, Londres ou Washington, prétendent posséder la pierre philosophale du développement. Résultat, de grands projets qui, selon lui n’enrichissent guère que les puissants et des thérapies de choc d’inspiration néolibérale faisant fi des besoins réels et du fonctionnement des sociétés Face à ces dangereux missionnaires, il plaide pour la démarche modeste des « chercheurs », qui appliquent des solutions pragmatiques au coup par coup, en s’appuyant sur une connaissance fine du terrain. Il fait l’éloge de solutions locales telles que le microcrédit. L’économiste Amartya Sen reconnaît la salubrité de la critique, mais regrette les simplifications abusives de l’auteur.

« Sois ton propre palais ou le monde sera ta prison », écrivit [le poète britannique] John Donne. William Easterly n’invoque pas cette ode à l’autosuffisance dans Le Fardeau de l’homme blanc,mais ce livre passionnant – et passionné – traite bel et bien de la manière dont l’aide internationale a pris au piège les pauvres de la planète, incarcérés par ceux qu’il appelle les « planificateurs ». Il est vrai que ces êtres touchés par une misère noire, l’analphabétisme massif et les épidémies n’ont sans doute pas de « palais » où se retirer. Mais Easterly– un ancien économiste de la Banque mondiale qui enseigne aujourd’hui à la New York University – ne l’affirme pas moins : en matière de lutte contre la pauvreté, « le bon plan est de n’avoir pas de plan ». Face à ces « planificateurs », dont les bonnes intentions n’ont d’égale, selon Easterly, que leur capacité de nuisance, les véritables héros du livre sont les « chercheurs ». Le clivage entre planificateurs et chercheurs ne saurait être plus aiguisé : « En matière d’aide extérieure, les Planificateurs affichent de bonnes intentions mais n’incitent personne à les réaliser; les Chercheurs trouvent des solutions qui marchent et en sont récompensés. Les Planificateurs créent des attentes, sans se sentir tenus de les satisfaire; les Chercheurs assument la responsabilité de leurs actes. Les Planificateurs déterminent l’offre;les Chercheurs étudient la demande. Les Planificateurs appliquent de grands schémas;les Chercheurs s’adaptent aux conditions locales. Les Planificateurs au sommet ne connaissent guère les réalités de la base; les Chercheurs tiennent compte du terrain. Les Planificateurs ne savent jamais si les planifiés ont reçu ce dont ils avaient besoin; les Chercheurs s’efforcent de vérifier si le client est satisfait. » Poussée jusqu’à la caricature, cette dichotomie conduit tout droit Easterly au résumé simpliste de sa thèse qui donne son sous-titre au livre [en anglais] : « Pourquoi les efforts de l’Occident pour aider le reste du monde ont fait tant de mal et si peu de bien. » Voilà qui complète le titre, emprunté à l’hymne de Rudyard Kipling à l’impérialisme éclairé[1].   Des failles regrettables Il se trouve que le bilan empirique des effets réels de l’aide internationale – qui n’est pas l’apanage de l’homme blanc, étant donné l’importance du Japon dans ce domaine – est bien plus complexe que le laisse supposer ce résumé à l’emporte-pièce. Easterly n’est pas non plus très juste quand il décrit les propositions ou les réalisations de leaders comme Tony Blair, l’économiste Jeffrey Sachs ou James Wolfensohn– l’ancien président de la Banque mondiale –, qu’il considère comme des faiseurs bien intentionnés de grands dommages. Il n’est pas davantage convaincant quand il use de citations sorties de leur contexte pour montrer combien le monde est abusé par le New York Times, The Economist et le New Yorker qui soutiennent, à l’instar de John Cassidy du New Yorker, que« l’aide peut être efficace dans tout pays où elle est accompagnée de politiques économiques sensées ». Ces failles sont regrettables, car le raisonnement qui sous-tend l’ouvrage d’Easterly pourrait fonder une critique rationnelle du conformisme intellectuel et du triomphalisme de l’action qui caractérisent une partie de la littérature sur le développement. La richesse et la variété des éléments – qu’il s’agisse des exemples ou des statistiques – convoqués par Easterly pour étayer son réquisitoire contre tous les plans ambitieux méritent considération. Utilisés avec plus de modération, ils auraient pu apporter une perspective critique stimulante quant aux raisons de l’échec fréquent des initiatives mondiales en matière d’aide aux plus pauvres.Malheureusement, Easterly succombe au pouvoir grisant de la rhétorique;je n’ai d’ailleurs pas pu m’empêcher de penser encore à Kipling, qui décrivait les mots comme la « plus puissante drogue de l’humanité ». En choisissant d’administrer une raclée rhétorique à ceux qu’il considère comme des ennemis bien intentionnés des déshérités, il laisse passer sa chance d’ouvrir un dialogue pourtant nécessaire. Car les signes empiriques de l’inefficacité de bien des grands schémas de développement et de lutte contre la pauvreté méritent à l’évidence d’être débattus ouvertement et honnêtement. C’est d’ailleurs ce que fait Easterly quand il n’est pas occupé à forger un aphorisme cinglant pour envoyer ses adversaires au tapis. L’auteur a également raison de souligner que l’échec de nombreux grands projets naît de la tendance à négliger à la fois la complexité des institutions, les incitations économiques et l’importance de l’initiative individuelle, qui doit être encouragée par la société et non étouffée par la bureaucratie. Mais tout cela ne suffit pas à justifier des conclusions excessives. Easterly reconnaît d’ailleurs la réussite de nombreux programmes d’aide internationale, qu’il s’agisse de distribuer des vermifuges et des sels de réhydratation contre les maladies diarrhéiques, de vaporiser d’insecticide l’intérieur des maisons contre la malaria ou de programmes visant à ralentir la progression du sida. Il n’empêche! Tous les échecs qu’il signale devraient inciter à un réexamen minutieux des modalités de l’aide, nécessaire à la transformation des bonnes intentions en résultats tangibles. L’enjeu est de répondre à la situation désespérée des plus pauvres sans oublier de se soucier de l’utilité et de l’efficacité des formes de l’aide. Easterly ne dit d’ailleurs pas autre chose dès qu’il met sa rhétorique en sourdine : « Les tonitruants manifestants antimondialisation, les groupes de rock et les stars de cinéma, les ONG zélées et l’intérêt croissant des gouvernements des pays riches pour le reste du monde depuis le 11-Septembre… Tout cela a au moins la vertu de développer le soutien politique à la lutte contre la pauvreté. Il est temps que l’opinion des pays riches exige que l’argent de l’aide parvienne effectivement aux pauvres. »Même s’il faut attendre la page 255 pour lire ces phrases, voilà qui résume b
ien mieux l’esprit du livre que les slogans à l’emporte-pièce que l’auteur a choisi de mettre en avant. Ces formules donnent également l’impression trompeuse qu’Easterly est hostile à toute forme d’aide aux pauvres et préfère les inviter à se fier à leurs seules ressources et à leur propre « recherche »des moyens d’améliorer individuellement leur situation. Mais l’intensité de son pilonnage des « bonnes âmes » n’est pas une marque de scepticisme à l’égard de l’idée même de vouloir faire du bien à autrui. Easterly connaît parfaitement les conditions de vie effroyables des pauvres et sa compassion est manifeste tout au long du livre. Sa condamnation des programmes d’aide n’a rien de cette fausse morale qui consiste à affirmer plus ou moins explicitement que les riches n’ont aucune responsabilité à l’égard des pauvres, n’étant pas à l’origine de leurs problèmes. Easterly ne cède pas non plus à la tendance de plus en plus répandue qui consiste à imputer la responsabilité du sort des pauvres aux carences fondamentales et à la nature difficilement réformable de leurs cultures arriérées, qui rendrait vaine toute tentative de leur porter secours. Contrairement à ceux qui défendent des positions de ce genre en brandissant la bannière apparemment bienveillante de la « différence culturelle », Easterly croit en l’inventivité de tous. En outre, sa critique ne porte pas seulement sur l’aide internationale au sens habituel du terme. Elle s’adresse en effet à toutes les velléités de sauver le monde, depuis Washington, Londres ou Paris. Les idéologues du marché pourraient adorer les charges d’Easterly contre l’intervention étatique d’envergure. Mais ils apprécieront moins sa réserve à l’égard des entreprises de substitution brutale des institutions existantes par un système de marché pur et dur. Il est particulièrement critique à l’égard des stratégies de « thérapie de choc[2] ». Il condamne également l’actuel engouement pour le développement des titres de propriété individuelle,au détriment de dispositifs juridiques coutumiers jouant parfois un rôle clé dans la résolution des problèmes de « biens communs » [comme le partage d’un pâturage]. Si Easterly reconnaît l’importance d’une économie de marché fondée sur le respect du droit de propriété, il souhaite que son adoption se fasse par étapes; en évitant que des« planificateurs de marchés » enivrés ne l’infligent brutalement à une population perplexe.   Contre la nostalgie impériale Démocrate convaincu, Easterly n’en est pas moins terriblement critique à l’égard des prétentions majestueuses d’une poignée de leaders mondiaux qui croient pouvoir imposer la liberté dans des pays dont ils ignorent à peu près tout. L’exemple de la débâcle en Irak vient ici étayer sa critique générale des grands desseins. Easterly fustige efficacement la récente éruption de nostalgie coloniale – la tentation de sauver le monde en comblant le vide laissé par les anciens empires grâce à l’activisme du nouvel empire américain. Il écrit ainsi : « Niall Ferguson, historien de Harvard dont j’admire beaucoup le travail par ailleurs, affirme qu’il “existe bien un impérialisme libéral et que, tout bien considéré, ce fut plutôt une bonne chose. […] Dans de nombreux cas d’‘arriération’ économique, un empire libéral peut faire mieux qu’un État-nation”. » Le scepticisme d’Easterly quant aux bienfaits d’un tel « impérialisme libéral » est bien argumenté. On pourrait y ajouter que les grandes famines ont perduré en Inde jusqu’à la fin de la colonisation britannique. La toute dernière, la famine qui a frappé le Bengale en 1943, a tué deux à trois millions de personnes quatre ans avant l’indépendance. Depuis la fin du Raj et l’instauration d’une démocratie parlementaire, l’Inde n’a plus connu d’épisode de ce genre[3]. Malgré le simplisme du sous-titre, l’ouvrage d’Easterly traite de problèmes bien plus vastes que le seul débat entre adversaires et défenseurs de l’aide. Il est animé par une foi puissante en la créativité locale, bien capable de s’épanouir en l’absence de grands projets venus d’ailleurs. Cette conviction irrigue toute son approche et le conduit à des exercices intéressants, mais qui ne sont pas sans poser problème. Pour aboutir à son bilan négatif de l’aide internationale, il s’appuie à la fois sur de vastes analyses statistiques transversales et sur des études de cas précises.Les comparaisons chiffrées entre les pays sont désormais à la mode, et sont censées permettre de dégager des relations de causalité solides. Mais cette méthode est sérieusement compromise par la difficulté même de comparer des expériences très diverses : les pays peuvent être fort différents dès que l’on considère des variables qui ne font pas l’objet de l’étude transversale.Nombre de ces enquêtes sont aussi affaiblies par ce simple fait : il est souvent difficile d’identifier ce qui provoque quoi. Ainsi, la détresse économique d’un pays peut inciter les donateurs à l’aider davantage – ce qui peut laisser supposer l’existence d’un lien de cause à effet entre l’aide et les mauvaises performances économiques. Mais utiliser cette corrélation pour prouver les méfaits de l’aide revient à inverser la relation de causalité[4]. Les associations statistiques sur lesquelles Easterly fonde son pessimisme général ne permettent pas de déterminer précisément l’enchaînement des causalités. À bien des égards, ce sont les études de cas qui constituent la part la plus intéressante de l’analyse d’Easterly. La plupart de ces descriptions précises de l’échec des donateurs à insuffler le développement n’ont pas de mal à convaincre le lecteur. Rares sont cependant les cas où l’aide a réellement « fait tant de mal », comme le prétend le sous-titre du livre; elle n’a tout simplement pas fait beaucoup de bien.En outre, Easterly donne de nombreux exemples qui témoignent de l’utilité plus que de la nocivité de l’aide – ce qui aurait pu l’amener à brosser un tableau plus nuancé, susceptible d’ouvrir de nouvelles perspectives politiques, notamment en mettant l’accent sur l’importance des institutions sociales et des mesures d’incitation individuelles. Il est dommage qu’Easterly se cantonne à sa négation absolue de l’importance de l’aide, car ses recherches font de lui l’économiste le mieux à même de conceptualiser ces perspectives. Il n’en fait rien, malgré des propositions éparses pour réduire le gâchis et l’inefficacité des fonds. Quelques remarques utiles à un jugement équilibré surgissent au milieu d’un assourdissant battage contre les promoteurs de l’aide. Encore et encore, l’extrémisme l’emporte sur la perspicacité. On peut en dire autant à propos de l’insistance avec laquelle Easterly défend la thèse de la vilenie absolue des agences internationales de développement; même si, là aussi, il lui arrive d’approuver certaines de leurs actions. La Banque mondiale et le Fonds monétaire international n’ont pas besoin de moi pour les défendre, mais la manière dont Easterly les décrit, elles et leur travail, est parfaitement caricaturale;ce qui ne laisse pas d’étonner, étant donné son long passé de fonctionnaire à la Banque. Cela ne fait aucun doute : ces organisations ont souvent imposé aux pays pauvres des politiques atroces et Easterly critique à juste titre leurs programmes implacables et démesurés, conçus sans considération pour la façon de voir des déshérités eux-mêmes. Mais ces carences ne justifient pas une condamnation sans appel de ces organisations; elles doivent plutôt les inviter à améliorer leurs analyses politiques et économiques et à accorder plus de poids au tiers-monde dans leurs instances de décision. Car ces institutions ont un rôle irremplaçable à jouer dans la coordination des politiques économiques à travers le monde. Mais la question de la coordination n’est que peu traitée dans ce livre pourtant ambitieux. En rejetant en bloc tous les programmes, Easterly ne se débarrasse donc pas seulement des grandioses« gosplans » de l’aide internationale, que nul ne regrettera;il congédie aussi toutes les velléités de faire des choses ensemble sans se noyer dans les querelles.   Soigner la maladie sans tuer le malade Soulignons également que certaines des études sur lesquelles Easterly fonde son plaidoyer pour les « chercheurs » ont été réalisées précisément par ces institutions qu’il critique tant. La Voix des pauvres est un rapport de la Banque mondiale[5]. Et c’est Andrew Natsios,alors directeur de l’Agence américaine de développement, qui a rédigé la meilleure étude sur les récentes famines en Corée du Nord, en établissant notamment un lien entre ce phénomène et l’autoritarisme du régime, thème qui devrait plaire à Easterly. La nécessité d’en finir avec les plans imposés de manière unilatérale est une idée bien plus admise au sein de ces institutions qu’il ne le suggère. Dépouillées de leurs accusations méprisantes, les recherches d’Easterly pourraient fournir des pistes pour une réforme de ces institutions. Mais il y a une différence entre soigner la maladie et tuer le malade. La plus grande faiblesse, sans doute, du raisonnement d’Easterly réside dans les amalgames qu’il fait entre des problèmes économiques de natures très différentes. Bien conscient de l’efficacité de la distribution marchande quand le pouvoir d’achat adéquat existe, il oppose cette situation aux immenses problèmes que rencontre l’acheminement de l’aide à ceux qui en ont le plus besoin. Mais ce sont des problèmes de nature très différente et il y a quelque chose de profondément trompeur dans la manière dont Easterly les oppose, qui semble avoir motivé tout son projet : « Il n’y a pas eu de plan Marshall pour Harry Potter, ni de Facilité internationale de financement pour les livres consacrés aux jeunes sorciers. Quelle tristesse devoir que la société mondiale a développé des systèmes très efficaces pour procurer leur divertissement aux enfants et aux adultes des pays riches, alors même qu’elle est incapable d’acheminer des médicaments de 12 cents aux enfants pauvres en train de mourir[6]. » Cette disparité est en effet déchirante.Mais en conclure que la solution au second problème est du même ordre que la solution au premier, c’est faire preuve d’une incompréhension totale de la complexité du réel.   Inestimables enquêtes de terrain Dans son éloge systématique des « chercheurs »face aux « planificateurs », Easterly affirme : « Les Planificateurs déterminent l’offre; les Chercheurs étudient la demande. » C’est peut-être vrai, mais il y a une différence fondamentale(dont Easterly a certainement conscience, si l’on en juge par ce qu’il écrit ailleurs dans le livre) entre le fait de satisfaire « la demande »– qui dépend entièrement de la solvabilité des acheteurs – et le fait d’offrir des biens et des services à des gens qui n’ont pas les moyens de transformer un besoin en demande. Tout cela n’ôte rien à l’importance de son éloge des chercheurs. Faire des enquêtes de terrain pour définir le champ du possible,c’est inestimable. Les informations et les initiatives doivent venir de plusieurs sources, y compris des démunis eux-mêmes; et, faute de cette recherche permanente sur la nature des problèmes et la manière de les résoudre, l’aide internationale est beaucoup moins efficace qu’elle ne pourrait l’être. Easterlya totalement raison d’encenser les initiatives visionnaires du Bangladais Muhammad Yunus qui a inventé le microcrédit avec la Grameen Bank. Il aurait également pu citer un autre Bangladais, Fazle Hasan Abed, qui a développé le mouvement coopératif dans son pays avec le Bangladesh Rural Advancement Committee (BRAC). Ces puissantes innovations se sont appuyées sur une analyse précise des causes de l’échec du marché et de la façon dont certaines démarches sociales pouvaient y suppléer. La façon dont Easterly envisage la question de l’initiative individuelle, des incitations économiques et de la communication est particulièrement pénétrante. Par l’abondance de sa matière, ce livre enrichit la littérature sur le développement. Mais il n’y a guère de raison de louer– ou même d’accepter – le diagnostic d’idiotie et d’obstination qu’il pose à l’égard de ceux qu’il appelle les « planificateurs ». Reste qu’il y a bien des raisons de préférer juger un livre à partir de ses meilleurs apports plus que de ses points faibles. C’est, j’espère, ce que feront les« chercheurs » qui liront Le Fardeau de l’homme blanc.   Ce texte est paru dans le trimestriel Foreign Affairs enmars-avril 2006.  
LE LIVRE
LE LIVRE

Le fardeau de l’homme blanc de William Easterly, Markus Haller, 2009

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