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Vivien Schmidt : « Inventer un nouvel avenir pour l’Europe »

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L’Union européenne doit renforcer ses mécanismes de solidarité. Et en finir avec la règle de l’unanimité pour créer une Europe à « noyau souple », chaque État ne participant pas forcément aux mêmes communautés décisionnaires.


© Vasiliki Varvaki / Getty

Vivien A. Schmidt : « Penser l’avenir de l’Europe en terme de noyau souple est le seul moyen de renforcer la légitimité démocratique de l’UE, tout en lui permettant de mieux gérer ses crises. »

Vivien A. Schmidt est titulaire de la chaire Jean Monnet d’intégration européenne à l’université de Boston. Elle a publié plusieurs livres sur l’Europe. Son dernier, Europe's Crisis of Legitimacy, paraîtra prochainement aux éditions Oxford University Press.     Le bateau européen semble prendre l’eau de toutes parts. Mais est-ce vrai à tous égards ? Le marché unique n’est-il pas un succès ? Le bateau Europe prend l’eau, en effet, en raison des multiples crises qu’il traverse, celles qui font la une des médias comme le Brexit ou la question des réfugiés, et celles qui sont en veilleuse, en attente de nouveaux embrasements, comme la zone euro ou la sécurité. Mais en dépit de tous ses problèmes, et quels que soient ses défauts, le vaisseau de l’Union européenne (UE) a jusqu’ici résisté à toutes les tempêtes. N’oublions jamais, en premier lieu, le dividende de la paix. Ensuite, il ne fait aucun doute que les quatre libertés du marché unique ont eu au total des effets positifs 1. La libre circulation des marchandises, des capitaux et des services a certes introduit la mondialisation mais a aussi servi à s’en protéger. De plus, la libre circulation des personnes a contribué à forger le sentiment d’un espace commun, avec le libre franchissement des frontières au sein de l’espace Schengen.   L’élaboration d’un droit européen ne doit-elle pas aussi être considérée comme un succès ? Le droit européen joue un rôle essentiel en ce qu’il sous-tend le marché unique et assure des conditions équitables pour les entreprises. Il garantit également que les principes fondateurs de l’UE sont respectés, il assure la liberté de la presse et l’indépendance de la justice. C’est particulièrement crucial aujourd’hui, compte tenu de la dérive observée dans des pays d’Europe centrale et orientale à l’instar de la Hongrie et de la Pologne.   Parmi les succès de l’Europe, il y a aussi le programme Erasmus. Peut-on en souligner d’autres ? Le programme Erasmus contribue fortement à créer un sentiment d’identité européenne chez les jeunes. C’est aussi le cas d’autres initiatives comme le drapeau et l’hymne européens, les plaques d’immatriculation et même l’euro. Mais du point de vue politique, on peut juger encore plus important que l’Europe parle d’une seule voix en matière commerciale – une voix très puissante. Cela contribue à protéger et à projeter les valeurs européennes, incarnées dans des normes exigeantes pour les produits industriels et agricoles. La politique de concurrence de l’UE est aussi un succès, on l’a vu quand elle a fait plier de grandes multinationales comme Google ou Amazon et quand elle a trouvé le moyen de mettre un terme aux dispositifs aberrants d’évasion fiscale favorisés par les régimes fiscaux de certains États membres.   De l’avis quasi général, le problème numéro un de l’Europe est ce qu’on appelle le déficit démocratique. C’est à lui qu’on impute la montée des populismes et des dynamiques centrifuges. Selon vous, à quoi est dû ce déficit ? Le déficit démocratique est au moins autant, sinon plus, un problème au niveau national qu’au niveau supranational. L’UE n’est pas elle-même une « démocratie » au sens classique du terme : plusieurs caractéristiques lui font défaut, à commencer par un gouvernement démocratiquement élu. Mais ses États membres sont des démocraties, l’UE agit conformément aux valeurs démocratiques et sa légitimité et son autorité se sont renforcées au fil du temps. Plus important encore, on ne peut pas raisonner comme si l’Europe était distincte de ses États membres, car l’Union est ses États membres. Le plus grand problème de l’UE est que le progrès de l’intégration – même avant la crise de la zone euro – a prélevé un tribut sur les démocraties nationales, avec le transfert au niveau de l’UE de la prise de décision dans un nombre sans cesse croissant de domaines, alors que la politique continue de se jouer au niveau national. C’est ce que j’ai appelé « la politique sans les politiques » dans mon livre La Démocratie en Europe. Les citoyens votent pour des gouvernements nationaux qui promettent de réaliser leurs souhaits mais qui sont ensuite amenés à prendre des décisions conformes à leurs responsabilités supranationales au titre des traités européens et non aux préférences exprimées sur le plan national. Le déficit démocratique apparaît quand ces décisions ne rencontrent pas l’assentiment des citoyens et, pire, ne fonctionnent pas. Le populisme a des causes multiples, dont la plupart ne sont pas directement liées à l’UE. Une bonne partie du mécontentement des citoyens prend sa source au niveau national. Ces causes peuvent être de nature politico-économique, en raison des réformes économiques néolibérales qui ont laissé beaucoup de monde sur le carreau, notamment dans les zones périurbaines et rurales ; socioculturelle, pour ceux qui s’inquiètent de voir leur pays perdre son influence et son identité et en rendent l’immigration responsable ; ou politique, avec le désir de « reprendre le contrôle ». Mais l’UE est un bouc émissaire commode, et pas seulement pour les populistes. Il est facile pour les dirigeants politiques classiques de mettre leurs décisions impopulaires sur le dos de « Bruxelles », tout en s’attribuant le mérite de mesures populaires dont ils se gardent bien de mentionner l’origine européenne. Les populistes ont pris leur essor dans le contexte des multiples crises européennes, en particulier celles de l’euro et des réfugiés, avec une rhétorique anti-establishment et eurosceptique qui fait des élites de l’UE les responsables des crises. Sur les sujets les plus sensibles, le résultat est le passage de la « politique sans les politiques publiques » à « la politique contre les politiques publiques ».   Comment expliquer que
l’Europe n’ait pas su gérer la crise des réfugiés ni celle de la sécurité ? Le problème est que pour résoudre une crise, en particulier quand cela exigerait une intégration accrue, le consensus est requis entre les États membres. Contourner la règle s’est révélé difficile. Dans la crise des réfugiés comme dans celle de la sécurité, une absence d’accord donne forcément de mauvais résultats. Les divergences de vues entre les États membres, conjuguées à un manque de compétences institutionnelles dans les domaines en question, font que les administrations concernées n’ont pas la capacité de prendre les mesures appropriées.   Le système de gouvernance européen est tel que même les experts ne semblent pas d’accord sur la question de savoir à qui reviennent vraiment les pouvoirs de décision et de contrôle. Comment a-t-on pu en arriver là? Le système de gouvernance de l’UE est le plus souvent incompréhensible pour le citoyen ordinaire. Mais cela est sans doute vrai de la plupart des régimes politiques, de celui de États-Unis, de l’Allemagne ou même de la France. Il est normal que, dans les États-nations qui sont des démocraties, les citoyens restent à la surface des choses, puisqu’il y a un gouvernement élu, avec un président ou un Premier ministre responsables devant les électeurs. L’UE, ce sont 28 chefs d’État ou de gouvernement, élus chacun dans son pays, qui prennent des décisions via des procédures de négociation intergouvernementales. Comment, dans ces conditions, tenir pour responsable le collectif des États membres ? Et même si on le pouvait, est-ce bien eux qui sont réellement aux commandes ? Ou bien s’agit-il plutôt d’acteurs supranationaux, qu’il s’agisse de la Commission, de la Cour de justice ou de la Banque centrale européenne ? Et où se situe le Parlement européen dans tout cela ?   Prenons l’exemple de l’euro. La «monnaie unique» fête cette année ses vingt ans. Mais elle ne concerne que 19 des 28États membres que comptait l’UE à la veille du Brexit. Pour certains, elle reste un succès mais, pour beaucoup, c’est un échec, voire une «tragédie». Que nous révèle l’euro sur la gouvernance européenne? Il y a deux questions à considérer ici. Je ne répondrai pas à la seconde (savoir si l’euro a été un succès pour l’économie européenne) mais seulement à la première : tous les États membres doivent-ils avancer au même rythme ? Pour ce qui est de l’euro, le plus important pour un État est la volonté de participer à la zone euro et d’être prêt à assumer ce choix eu égard à sa politique macroéconomique. De ce point de vue, le fait que la zone euro compte 19 pays est déjà en soi une réussite remarquable.   En 1957, Pierre Mendès France formulait cette mise en garde : nous risquons d’assister à une « abdication de la démocratie » si elle « [délègue] ses pouvoirs à une autorité extérieure, laquelle au nom de la technique exercera en réalité la puissance politique ». N’est-ce pas ce à quoi nous avons assisté ? Mendès France voyait juste. Il anticipait « les politiques sans politique », qui sont depuis longtemps la norme dans l’UE. Le problème s’est révélé particulièrement aigu pour la zone euro, car les politiques ont choisi de déléguer la gouvernance à des acteurs technocratiques. Je renvoie ici au sous-titre de mon prochain livre sur la crise de légitimité de l’Europe : « Gouverner par les règles et réguler par les chiffres ». Axées sur la recherche de stabilité, les règles de l’euro sont problématiques à deux égards : elles sont technocratiques et elles n’ont pas bien fonctionné. Les mesures adoptées en réaction à la crise de la zone euro – les États membres réunis au sein du Conseil ont décidé de renforcer les règles du pacte de stabilité et de croissance, tout en exigeant une politique d’austérité et des réformes structurelles très dures de la part des pays ayant besoin de renflouement – ont été désastreuses économiquement pour des pays du sud de l’Europe telle la Grèce. Mais cela n’a pas été non plus un succès pour l’eurozone, qui a globalement souffert d’une croissance anémique – même si le nord de l’Europe a prospéré. Le problème est que la structure même de l’euro a produit une divergence au sein des pays de la zone euro au lieu de la convergence attendue, qui aurait assuré la prospérité pour tous. Cela dit, il ne faut pas voir la gouvernance de la zone euro comme le résultat d’un fossé entre la technocratie et la politique. L’ironie de la situation est que, dans bien des cas, ce sont les dirigeants (du nord de l’Europe) qui ont voulu que la Commission joue son rôle de façon purement technocratique, en appliquant les règles sans se soucier des conséquences économiques et sociales. Et ce sont les technocrates de la Commission qui ont cherché à adoucir l’application des règles pour mieux les faire fonctionner. Cela contribue à expliquer les dérogations accordées à répétition à la France et à l’Italie, en dépit des vives objections des pays du nord de l’Europe. Résultat, l’UE a mis en œuvre une nouvelle dynamique politique d’interaction dans laquelle une plus grande part des concertations et des contestations entre les acteurs institutionnels est rendue publique. Cela entraîne une démocratisation accrue du processus de décision, différents acteurs débattant publiquement des mesures à prendre tout en se demandant mutuellement des comptes. Cela semble aussi indiquer que l’UE est passée des « politiques publiques sans politique » à des « politiques avec de la politique ».   Le Parlement européen est-il véritablement un parlement ? Le Parlement devient de plus en plus un parlement « réel », si l’on entend par-là l’exercice de ses fonctions de législation et de contrôle. Les nombreux domaines dans lesquels la codécision est la principale procédure législative le mettent sur un pied d’égalité avec le Conseil de l’Union européenne pour adopter les décisions européennes. Et bien que l’initiative législative appartienne formellement à la Commission, le Parlement est là aussi de plus en plus actif, comme on l’a vu avec la fin des frais d’itinérance téléphonique au sein de l’UE. Même au sein de la zone euro, où le Parlement avait à l’origine une faible latitude en matière de législation et de contrôle, il a lentement mais sûrement gagné en influence sinon en pouvoir.   Parmi les mesures que vous préconisez pour combler le déficit démocratique, certaines ont trait à la solidarité. L’UE pratique déjà la solidarité, si l’on pense au Fonds de cohésion et aux autres fonds structurels 2. Mais vu le nombre de crises auxquelles elle est confrontée, il faut faire beaucoup plus. Une partie du problème vient du fait que les réponses à ces crises ont produit des solutions à somme nulle : dans la zone euro, les pays créanciers du nord de l’Europe ont dit qu’ils ne voulaient pas d’une « union de transferts », si bien que les pays débiteurs du sud de l’Europe ont dû payer (à la satisfaction des banques françaises et allemandes), tandis que la pauvreté et le chômage augmentaient de façon dramatique. Dans la crise des réfugiés, les pays d’Europe centrale et orientale se sont engagés dans une « diplomatie du barbelé » en réaction aux quotas de demandeurs d’asile, si bien que des pays comme l’Italie et la Grèce se sont retrouvés à devoir gérer seuls le fardeau. Il n’est pas étonnant que l’extrême droite soit aujourd’hui au pouvoir en Italie et qu’elle ait de plus en plus la cote ! La solution est de « sortir par le haut ». Dans la zone euro, au minimum, l’Union bancaire devrait être complétée par un filet de sécurité budgétaire et une garantie des dépôts des particuliers. D’autres formes de solida­rité « économique » sont nécessaires : transformation du Mécanisme européen de stabilité en un véritable Fonds monétaire européen (FME), création d’instruments de mutualisation de la dette comme des euro-obligations ou des actifs sûrs 3 et des ressources d’investissement très supérieures à celles prévus par le plan Juncker – ainsi que Macron l’a demandé. Pour ce qui est de la solidarité sociale, il y a déjà eu des propositions en vue de créer un fonds en faveur de l’emploi. Mais il faudrait aussi un fonds européen d’ajustement à la mobilité, afin de compenser les coûts supplémentaires de protection sociale et de financer les besoins de formation des travailleurs dans les pays où l’afflux d’immigrés est plus important. Les États membres qui connaissent à l’inverse un fort flux d’émigration, tels que la Grèce, l’Italie ou la Roumanie, pourraient aussi en bénéficier. Quant aux réfugiés, un fonds européen pour aider les pays qui en accueillent plus que leur juste part serait bien plus efficace que des quotas. Chaque pays pourrait ainsi bénéficier de fonds différents à des moments différents, chaque fois qu’il serait aux prises avec des coûts excessifs dus au fonctionnement asymétrique du marché unique et de la monnaie unique, ou en raison de l’accueil de réfugiés. Approuver tous ces fonds sera plus facile dans le cadre d’une négociation globale qu’en engageant des négociations séparées pour chacun.   Vous pensez que le temps est venu d’entreprendre des réformes radicales. Pouvez-vous résumer votre conception d’une Europe à « noyau souple » ? La grande question pour l’Europe est la façon d’envisager l’avenir. Certains préconisent un « noyau dur » autour de l’eurozone, d’autres jugent que l’avenir ne peut être que celui d’une intégration différenciée. Je me range dans ce camp-là. L’UE est déjà largement différenciée. Tous les États membres font partie du marché unique, « communauté des communautés » 4, mais l’appartenance aux autres instances décisionnaires varie beaucoup. L’espace Schengen ne comprend pas le Royaume-Uni et l’Irlande, mais compte parmi ses membres quatre pays qui n’appartiennent pas à l’UE : la Norvège, l’Islande, la Suisse et le Liechtenstein. La politique de sécurité et de défense commune n’inclut pas le Danemark, et chaque pays peut choisir de refuser de participer à telle ou telle de ses missions. La Charte des droits fondamentaux laisse une porte de sortie au Royaume-Uni et à la Pologne 5, et la monnaie commune, comme on l’a vu, ne concerne que 19 des 28 membres. Donc quel avenir pour l’Europe ? Je préfère concevoir la future organisation de l’UE comme une Europe à « noyau souple ». C’est une Europe constituée de groupes d’États membres participant à différentes communautés décisionnaires, toutes chapeautées par un seul ensemble d’institutions. Ces groupes se recoupent en partie, la majorité des États membres s’impliquant dans la plupart des domaines – au-delà du marché unique, auxquels tous adhèrent par définition –, même si certains s’impliqueront moins que d’autres. Au sein de cette Europe à géométrie variable, des domaines nécessiteront une intégration plus poussée (sécurité et défense, migrants, réfugiés…), d’autres moins. La zone euro, en particulier, exige davantage de déconcentration et de décentralisation, afin de redonner aux États membres le contrôle de leur politique économique. C’est la seule façon de combattre l’attrait qu’exerce le populisme sur les citoyens, en rendant à ces derniers la faculté de choisir et de faire entendre leur voix sur ces sujets. Penser l’avenir de l’Europe en terme de noyau souple reflète le degré élevé de différenciation au sein de l’UE. C’est aussi, sans doute, le seul moyen de renforcer la légitimité démocratique de l’Europe tout en lui permettant de mieux gérer ses multiples crises.    — Propos recueillis par Olivier Postel-Vinay.
LE LIVRE
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La Démocratie en Europe. L’Union européenne et les politiques nationales de Vivien A. Schmidt, La Découverte, 2010

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