Corruption : tout le monde le fait, pourquoi pas moi ?
par Paul Collier

Corruption : tout le monde le fait, pourquoi pas moi ?

La corruption a longtemps été considérée comme un mal nécessaire ou, du moins, inévitable. Jusqu’à la fin des années 1990, à la Banque mondiale, le mot lui-même était tabou. Les choses ont changé avec les enquêtes des journalistes et l’action des ONG. Mais comment remédier au fléau lui-même ?

Publié dans le magazine Books, septembre/octobre 2018. Par Paul Collier

© Nasief Manie/Foto24/Gallo Images/Getty

En Afrique du Sud, le président Jacob Zuma, éclaboussé par de multiples scandales, a été contraint à la démission en février dernier. Son successeur s’est engagé à faire le ménage.

Il y a encore une génération, la corruption n’intéressait pas grand- monde. Dans les pays riches, elle était considérée comme un phénomène du passé ; dans les pays pauvres, on faisait comme si elle n’existait pas. Les temps ont changé. Désormais, elle se dispute la une des journaux avec le terrorisme. Est-ce parce qu’elle a augmenté ? Parce que nous sommes devenus plus puritains ? Parce que nous sommes mieux informés ? Les scandales de corruption sont deve­nus des questions politiques majeures. L’affaire brésilienne – qui a abouti à la destitution de la présidente Dilma Rousseff et pourrait aboutir à celle de son successeur, Michel Temer – a fait le tour du monde. La Corée du Sud a connu le même processus. L’Afrique du Sud également, avec la démission du président Jacob Zuma. En Chine, la corruption généralisée de l’élite dirigeante met en péril la légitimité de l’État ; en réponse, le président Xi Jinping a entrepris la plus grande purge depuis la folie de l’ère Mao. Le Premier ministre indien Narendra Modi a pris des mesures pour lutter contre le phénomène. Même en Europe, la corruption est devenue un sujet central dans les pays du sud du continent. En France, Emmanuel Macron doit son élection au scandale de corruption dans lequel était impliqué le favori, François Fillon. La montée du Mouvement 5 étoiles en Italie est le signe d’une ­révolte contre la corruption des partis traditionnels. Cet intérêt de l’opinion publique a été favorisé par le progrès des connaissances et le travail de journalistes d’investigation et d’ONG spécialisées. Fillon a été coulé par Le Canard enchaîné, mais le trophée doit à coup sûr revenir à Transparency International, qui, en mesurant et en médiatisant la corruption, a eu un ­impact assez stupéfiant au regard de son modeste budget. Cela a eu pour effet majeur de briser le tabou concernant la corruption dans les pays pauvres, que l’on jugeait jusque-là embarrassante mais trop répandue pour qu’on y prête attention. Enhardi, James Wolfensohn, le président de la Banque mondiale, déclare officiellement la guerre au « mot en C » (1). Mais la corruption n’est pas l’apanage des pays pauvres. Dans leur livre « Démasqués », Laurence Cockcroft, l’un des fondateurs de Transparency international, et Anne-Christine Wegener, ancienne directrice adjointe de l’organisation, font une description captivante de la corruption en Occident (2). Aux États-Unis, le talon d’Achille est le financement des campagnes électorales. Les règles ayant été rendues moins strictes et les enjeux financiers étant plus importants, l’argent s’est mis à couler à flots. Pour se faire une idée de la corruption en Europe du Nord, on peut lire le passage qu’ils consacrent au Dieselgate et à la réaction très peu audible des autorités.   Transparency International a donné l’impulsion, les politiques publiques ont suivi. La Banque mondiale a consacré d’immenses efforts à juguler la corruption. Résultat, de nombreux pays se sont dotés d’offices anticorruption et de nouvelles législations. Dans les pays riches, l’OCDE a orchestré le vote de lois faisant par exemple de la corruption de fonctionnaires étrangers un délit pénal. Cela peut sembler ­modeste, mais en France ces pots-de-vin étaient jusqu’alors considérés comme des dépenses déductibles de l’impôt sur les sociétés. Au sommet du G8 de 2013, le Premier ministre David Cameron engagea le fer contre les sociétés-écrans et les paradis fiscaux où se dissimule l’argent de la corruption, en instaurant un registre officiel des vrais propriétaires de toutes les sociétés imma­triculées en Grande-­Bretagne. ­Animé par une forte conviction, il organisa le premier Sommet mondial contre la corruption, en mai 2016 – ce fut sa dernière action sur la scène internationale. Et il ­pilota avec, la directrice du FMI Christine Lagarde, l’édition d’un recueil de textes, Against Corruption, auquel j’ai moi-même ­contribué. Ces nouvelles politiques publiques ont été élaborées sans apport significatif des économistes professionnels. Il n’y avait pas grand-chose à tirer des publi­cations scientifiques. De nouveaux travaux ont été publiés, et nous en savons aujourd’hui un peu plus, mais le résultat reste étonnamment limité. Et beaucoup de ce que nous savons n’est pas très encourageant. Dans The Corruption Cure, Robert Rotberg fait une description exhaustive de l’état actuel du sujet. Il passe en revue les nombreuses initiatives visant à lutter contre la corruption et les cas assez rares où elle a été effectivement endiguée. Sa conclusion est que la pièce maîtresse, dans tous les pays, est le dirigeant politique, qui doit avoir la volonté de s’attaquer vraiment au problème. Trop souvent ces initiatives sont purement décoratives et visent à satisfaire les donateurs internationaux. Pas étonnant qu’elles échouent. C’est seulement quand un dirigeant veut vraiment changer les choses que la question se pose de savoir quelles sont les stratégies les plus efficaces. Rotberg tire des cas de réussite un plan précis en quatorze points. C’est la force de son livre : se concentrer sur ce qui peut mener au changement. Il faut résister à la tentation de comparer les socié­tés intègres et les sociétés corrompues et de conclure que les secondes doivent s’inspirer des premières. Cela conduit à dire que tout le monde devrait ressembler au Danemark, avec sa panoplie de droits démocratiques. Le problème de ce raisonnement, c’est que, à l’époque où le Danemark est parvenu à endiguer la corruption, son système poli­tique n’avait rien à voir avec celui d’aujourd’hui. Cela se passait à la fin du XVIIe siècle. À la suite d’une défaite militaire, le pouvoir fut centralisé au sein de la monarchie, qui mit en place une fonction publique loyale et compétente. L’intégrité a été insufflée du haut vers le bas, afin de renforcer l’État. Si l’ouvrage de Rotberg vaut par l’ampleur de ses descriptions historiques, mon confrère Bo Rothstein apporte, lui, la rigueur des méthodes modernes d’analyse universitaire dans « Comprendre la corruption », écrit avec Aiysha Varraich (3). Cet ouvrage, essentiellement conceptuel, cherche à identifier ce qui caractérise le comportement corrompu en se deman­dant quel type de gouvernance en constitue l’antithèse. Les auteurs évitent les termes normatifs tels que « bonne gouvernance » ou « abus de pouvoir ». Leur réponse est d’une surprenante précision : c’est l’« impartialité procédurale ». Comme l’illustre Tom Tyler, un professeur de l’université Yale qui travaille sur la psychologie du respect de la loi, les inter­actions entre les fonctionnaires et les citoyens sont riches d’enseignements. En se fondant sur des enquêtes détaillées, il montre que l’on se conforme plus volon­tiers aux règles quand on est traité de façon impartiale et respectueuse. La Chine est devenue le cimetière de bon nombre de travaux sur la « bonne gouvernance ». Non seulement l’État est parvenu à réduire la pauvreté à un rythme sans précédent historique, mais, comme le constatent Rothstein et ­Varraich, les enquêtes d’opinion dénotent une confiance exceptionnelle des citoyens envers la fonction publique. Et pourtant, l’État chinois ne se caractérise ni par la « bonne gouvernance » ni par l’« impartialité procédurale » Rothstein et Varraich proposent une explication intéressante et sans doute plus pertinente encore qu’ils ne l’imaginent : l’existence d’un modèle alternatif à celui de la bureaucratie wébérienne, le corps de fonctionnaires animé par le sens de sa mission.   Cosi fan tutti Grâce à Rotberg et à quantité de travaux de recherche évaluative, nous savons à présent que les efforts considérables de la Banque mondiale n’ont toujours pas d’effet perceptible. Plus préoccupant encore, il y a de bonnes raisons de penser que l’on fait fausse route en privilégiant l’action législative et la mise en place d’instances anticorruption. Un bon exemple de l’impuissance des lois et des institutions est fourni par l’Italie. Le Nord et le Sud ont beau avoir les mêmes lois et institutions depuis plus de cent cinquante ans, l’écart de niveau de corruption reste stupéfiant L’Italie du Nord se situe parmi les régions les plus intègres d’Europe, non loin derrière la Scandinavie. L’Italie du Sud, elle, est comparable aux régions les plus corrompues de l’Europe du Sud-Est. Si faire partie du même pays depuis un siècle et demi ne suffit pas à produire une convergence des pratiques, ce ne sont pas de nouvelles institutions nationales qui y parviendront. On peut s’interroger aussi sur l’intérêt de la stratégie économique classique qui consiste à introduire des incitations et des sanctions, ce qui implique un système d’évaluation : dans la fonction publique, la performance est très souvent le fait d’une équipe ; l’assortir d’une récompense risque de nuire à la motivation au lieu de la stimuler. Quel est le problème alors ? Pour ­Rothstein et Varraich, la persistance de la corruption résulte de ce qu’on appelle un piège de coordination : dans certaines organisations, et parfois dans des sociétés entières, les gens n’ont pas d’autre choix que de pratiquer la corruption parce que c’est devenu le « mode de fonctionnement habituel ». Les deux auteurs démontrent, preuves à l’appui, que presque partout la corruption est considérée comme moralement condamnable ; mais on continue d’y avoir recours parce que tout le monde fait pareil et que ce serait idiot de ne pas le faire. Comme l’écrit Carlo Alberto Brioschi dans « Brève histoire de la corruption » (4),…
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