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Sans pouvoirs publics, pas d’innovation

La stagnation de longue durée dans laquelle nous sommes plongés est en partie imputable au désengagement des états du financement de la recherche. Sans investissements publics, nombre d’avancées technologiques n’auraient jamais eu lieu.

Quel est le rôle du secteur public dans la croissance économique ? À la suite de la crise financière, devant des budgets publics regonflés pour leur permettre de jouer leur rôle de « sauveteurs » du secteur privé, on entend maintenant dire partout dans le monde qu’il faut plus de marché et moins d’État pour rendre les économies compétitives, innovantes et dynamiques. Au mieux, nous dit-on, les gouvernements peuvent contribuer à faciliter le dynamisme économique du secteur privé ; au pis, ils ne feraient que le plomber avec leurs institutions pesantes, autoritaires et bureaucratiques. En revanche, c’est le secteur privé, avec sa mobilité, son goût du risque et son esprit pionnier, qui constituerait le véritable moteur du mode d’innovation qui génère la croissance.

 

Si l’on s’en tient à cette opinion, c’est chez les entrepreneurs et les acteurs du capital-risque que se cache le secret d’une machine à innovation comme la Silicon Valley. L’État peut intervenir dans l’économie – mais seulement pour corriger les « défaillances du marché » ou aplanir le terrain de jeu. Il peut réglementer le secteur privé afin de tenir compte des externalités négatives (la pollution, par exemple) que les entreprises sont susceptibles de faire peser sur la collectivité, et ses investissements sont bienvenus dans des domaines d’intérêt général tels que la recherche scientifique fondamentale ou le développement de médicaments à faible potentiel commercial. Selon certains toutefois, situés à droite sur l’échiquier politique, même la simple correction des défaillances du marché serait un péché, car elle ne ferait qu’aggraver la situation en conduisant à des « défaillances ­étatiques ».

 

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Cette vision convenue d’un État pesant et léthargique contrastant avec un secteur privé dynamique est aussi erronée que répandue. Dans les pays qui doivent leur croissance à l’innovation – et dans certaines régions de ces pays, telle la Silicon Valley –, l’histoire montre que l’État ne s’est pas borné à jouer un rôle d’administration et de régulation du processus de création de richesse, mais qu’il en a été un acteur clé, souvent plus audacieux dès qu’il s’agissait d’assumer des risques que les entreprises n’étaient pas disposées à prendre. Cela s’est vérifié non seulement dans les secteurs restreints que les économistes regroupent sous l’appellation de « biens communs » (comme le financement de la recherche fondamentale), mais aussi à travers toute la chaîne de l’innovation, depuis la recherche fondamentale jusqu’à la recherche appliquée, à la commercialisation et au financement initial des entreprises elles-mêmes. De tels investissements (oui, les pouvoirs publics investissent et ne se contentent pas de « dépenser ») ont démontré leur capa­cité transformatrice en créant des marchés et des secteurs d’activité entièrement nouveaux, y compris l’Internet, les nanotechnologies, les biotechnologies et les énergies propres. En d’autres termes, l’État a joué un rôle décisif pour créer et donner forme aux marchés, et pas seulement pour les « corriger ».

 

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Les techno-libertariens de la Silicon Valley seraient peut-être surpris de décou­vrir que bon nombre des innovations à l’origine de la révolution de la technologie de l’information ont été financées par l’Oncle Sam. On brandit souvent l’iPhone comme l’exemple emblématique de ce qui peut arriver lorsqu’un gouvernement non interventionniste permet aux entrepreneurs de ­génie de s’épanouir ; pourtant, le développement des éléments qui font de l’iPhone un smartphone plutôt qu’un téléphone tout bête a été financé sur fonds publics. L’iPhone dépend de l’Internet et de son ancêtre Arpanet, programme financé dans les ­années 1960 par l’Agence des projets de recherche avancée pour la ­défense ­(Darpa), qui fait partie du ministère américain de la Défense. Le Global Positioning System (GPS) a démarré dans les années 1970 comme un programme militaire des États-Unis, développé sous le nom de Navstar. La technologie de l’écran tactile de l’iPhone a été créée par l’entreprise FingerWorks, fondée par un professeur enseignant à l’université publique du Delaware et l’un de ses doctorants, qui ont reçu des subventions de la National Science Foundation et de la CIA. Même Siri, le jovial assistant personnel de reconnaissance vocale de l’iPhone, doit son existence au gouvernement américain, car c’est une application directement dérivée d’un projet d’intelligence artificielle de la Darpa.

 

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Et cela ne concerne pas seulement le complexe militaro-industriel. C’est aussi vrai pour les secteurs de la santé et de l’énergie. La Dr Marcia Angell a montré que bon nombre des nouveaux médicaments les plus prometteurs trouvent leur origine dans les recherches menées par les Instituts nationaux de la santé (NIH), institution financée par les contribuables américains, qui dispose d’un budget annuel de quelque 30 milliards de dollars. Pour leur part, les laboratoires pharmaceutiques privés ont tendance à privilégier le D de R&D plutôt que le R, préférant décliner de nouvelles versions de médicaments existants et soigner le marketing.

 

Plus récemment, à rebours des mythes qui circulent autour du boom du gaz de schiste – qui serait animé par des entrepreneurs audacieux procédant à des forages de reconnaissance sans se soucier de l’État –, le gouvernement fédéral américain a investi lourdement dans les technologies qui l’ont rendu possible. En 1976, lorsque le Morgantown Energy Research Center (dépendant du ministère américain de l’Énergie) et le Bureau des mines lancèrent l’Eastern Gas Shales Project, qui démontra la possibilité d’extraire du gaz naturel à partir de formations schisteuses, le gouvernement fédéral créa le Gas Research Institute, financé par une taxe sur la production de gaz naturel, et consacra plusieurs milliards de dollars à la recherche sur le gaz de schiste. Au cours de la même période, les Sandia National Laboratories, qui dépendent également du ministère de l’Énergie, ont mis au point la technologie de cartographie géologique en 3D qui est utilisée pour les opérations de fracturation de la roche.

 

L’histoire du financement de l’innovation dans l’énergie par des fonds publics se répète aujourd’hui, non seulement dans les énergies renouvelables, mais aussi au bénéfice des entreprises « vertes » elles-mêmes. Tesla Motors, SolarCity et SpaceX, toutes trois dirigées par l’entrepreneur Elon Musk, surfent actuellement sur une nouvelle vague de technologie d’origine publique. Leurs projets de haute technologie ont reçu un total de 4,9 milliards de dollars d’aides publiques à l’échelle locale, régionale et fédérale, sous forme de subventions, remises d’impôts, investissements dans la construction d’usines et prêts subventionnés. En outre, l’État favorise la demande – il crée le marché – pour leurs produits : en accordant aux consommateurs des crédits d’impôt et des réductions de prix sur les panneaux solaires et les véhicules électriques, en concluant des marchés pour une valeur de 5,5 milliards avec SpaceX, en allouant des crédits du même montant à l’Agence spatiale nationale (Nasa) et à l’armée de l’air des États-Unis (US Air Force).

 

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L’État joue un rôle massif non seulement sur le plan de l’offre, mais également sur celui de la demande, en contribuant à déployer et à diffuser les technologies nouvelles. Même lorsque les marchés privés semblaient jouer le premier rôle, au moment de la révolution automobile par exemple, c’est bien l’État qui a instauré les conditions rendant possible la diffusion de l’automobile (nouvelles réglementations urbaines, construction de routes, permis de conduire, Code de la route, etc.). Dans la révolution de la production de masse, également, l’État a investi à la fois dans les technologies de base et dans leur diffusion dans le tissu économique. Du côté de l’offre, les investissements américains dans la défense, à partir de la Seconde Guerre mondiale, ont permis des avancées dans l’industrie aérospatiale, l’électronique et l’amélioration des matériaux. Du côté de la demande, les subventions déversées par le gouvernement américain au cours de la période d’après-guerre dans les zones suburbaines – sous forme de construction de routes, de prêts hypothécaires et de garantie des revenus par l’État-providence – ont permis aux salariés de devenir propriétaires de leur maison, d’acheter des voitures et de consommer d’autres biens produits en série.

 

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[Loin de l’évincer], l’investissement public a souvent un effet « attractif » et stimulant sur l’investissement privé, qui ne serait pas apparu sans lui. En outre, il contribue ainsi à faire grossir le gâteau de la production nationale, dont profiteront les investisseurs privés aussi bien que publics. Plus important encore, les investissements publics ne se résument pas seulement à une fonction d’allumage de l’économie ; ils doivent permettre de réaliser des choses qui ne sont même pas encore concevables et restent donc dans le domaine de l’impossible. Lorsque la Nasa a entrepris le projet Apollo, nulle entreprise privée ne travaillait à l’envoi d’un homme sur la Lune. Pourtant, au-delà de la réussite de la mission, le projet a permis de nombreuses avancées majeures qui ont posé le cadre de ce que nous appelons aujourd’hui la révolution technologique de l’information et de la communication.

 

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Admettre le rôle moteur de l’État dans la prise de risque et l’innovation signifie qu’on accepte les risques énormes qu’il doit courir, dans un contexte d’incertitude extrême impliquant une probabilité élevée d’échec. Cela demande un type d’entente bien particulier entre les entreprises et l’État pour reconnaître que, puisque le secteur public investit souvent courageusement lors des étapes les plus risquées du processus d’innovation, ce n’est que justice qu’il ne soit pas réduit seulement à régler la note des temps difficiles, mais qu’il puisse également retirer un bénéfice pendant les phases de succès : il s’agit de socialiser aussi bien les risques que les profits. Le programme américain Small Business Innovation Research (Sbir), par exemple, offre aux entreprises des financements à haut risque, bien plus en amont que ne le font la plupart des sociétés privées de capital-risque ; c’est lui qui a financé Compaq et Intel lorsqu’elles n’étaient encore que des start-up. De la même manière, le programme Small Business Investment Company (Sbic), lancé sous les auspices de l’organisme fédéral gérant les aides fédérales aux PME (US Small Business Administration), a accordé des prêts et des subventions d’une importance cruciale à des entreprises émergentes, par exemple à Apple en 1978. En réalité, le besoin de tels investissements à long terme n’a fait que grandir, au fur et à mesure que les sociétés de capital-risque adoptaient une stratégie plus court-termiste, fondée sur la recherche d’une « sortie » dans les trois ans (habituellement par appel public à l’épargne ou cession à une autre entreprise) pour tous leurs investissements. Or la véritable innovation peut prendre des décennies.

 

[…] Il est capital de se souvenir de ceci : dans le cours naturel de l’investissement d’amorçage dans des technologies aux promesses encore incertaines, certains inves­tissements seront gagnants tandis que beaucoup d’autres seront perdants. Pour chaque Internet (une réussite financée par le gouvernement américain), combien de Concorde (ce gouffre financier alimenté par les gouvernements britannique et français) et d’échecs tels que celui du projet américain de transport supersonique !

 

Arrêtons-nous un instant sur les histoires jumelles de Solyndra et de Tesla ­Motors. En 2009, la start-up Solyndra, spécialisée dans les panneaux solaires, s’est vu consentir un prêt garanti de 535 millions de dollars par le ministère de l’Énergie ; cette même année, le constructeur de voitures électriques Tesla a obtenu un prêt du même type à hauteur de 465 millions. Au cours des années suivantes, Tesla a rencontré un très grand succès, ce qui a permis à l’entreprise de rembourser son emprunt dès 2013. Solyndra, au contraire, a fait faillite en 2011, devenant pour les gardiens de l’orthodoxie budgétaire le symbole même des ­piteuses performances de l’État lorsqu’il se mêle de « détecter des champions ». Il est évident que, si l’administration se met à agir comme n’importe quel acteur de capital-risque, elle connaîtra nécessairement un grand nombre de déconvenues. Toutefois, le problème réside dans le fait que, contrairement aux sociétés de capital-risque, les pouvoirs publics doivent le plus souvent endosser le coût des échecs, sans rien engranger ou presque des fruits des réussites. Si les contribuables ont bien réglé l’addition des pertes de Solyndra, ils n’ont en revanche pratiquement rien reçu des profits de Tesla.

 

Les économistes pourront objecter que l’État perçoit déjà un retour sur ses investissements à travers la taxation des bénéfices réalisés. Mais la réalité est plus compliquée. Les grands groupes sont des champions de l’évasion fiscale. Google – qui a développé son moteur de recherche révolutionnaire grâce à des fonds alloués par la National Science Foundation – a réussi à faire baisser son imposition aux États-Unis en logeant une grande partie de ses bénéfices en Irlande. Apple parvient au même résultat en jouant sur la compétition entre les États américains : en 2006, l’entreprise, dont le siège est à Cupertino, en Californie, a ouvert une filiale d’investissement à Reno, au Nevada, dans le but avoué de payer moins d’impôts. C’est pourquoi les propositions de l’économiste français Thomas Piketty d’augmenter l’impôt sur la fortune, afin de réduire les inégalités et de dégager des ressources pour permettre à l’État d’investir dans l’innovation et le développement économique, ne suffisent pas. On a besoin de recettes plus audacieuses et plus novatrices.

 

[…]

 

Aujourd’hui, nous sommes plongés dans une stagnation économique, baptisée par certains (comme l’économiste américain Larry Summers) « stagnation séculaire », qui postule l’inévitabilité d’une période prolongée de quasi-non-croissance. Mais ce diagnostic plutôt fataliste échoue à identifier les causes sous-jacentes de la maladie. Ces dernières ne sont pas dues à l’extinction des opportunités technologiques prometteuses ou à une insuffisance de la demande (en lien avec des niveaux de revenu par tête en baisse). Les causes fondamentales tiennent à ce que l’État fait – ou, plus exactement, à ce qu’il ne fait pas.

 

Pour mettre un terme à cette dérive dans la stagnation séculaire, il est nécessaire de mettre en œuvre des politiques visant une croissance ingénieuse, tirée par l’innovation, doublée en même temps d’une croissance inclusive. Cela exige que l’État voie grand, ce que les pouvoirs publics ont pourtant de plus en plus de mal à faire. Si la conception d’un État réduit à faciliter, administrer et réguler avait déjà commencé à se répandre largement dans les années 1970, c’est dans le sillage de la crise financière mondiale qu’elle a acquis un regain de popularité. Dans le monde entier, les responsables politiques ont incriminé la dette publique, oubliant que le marasme avait été produit par la dette et la spéculation privées, et affirmant pourtant que c’est en réduisant la dépense publique qu’on stimulerait l’investissement privé. En conséquence, même les organismes publics à l’origine des révolutions technologiques précédentes – tels la Darpa et les NIH aux États-Unis – ont vu leurs budgets plonger. Aux États-Unis, le processus de « séquestration budgétaire » a abouti en 2011, sous l’impulsion d’un président et d’un Sénat démocrates, à une loi diminuant de 95 milliards de dollars les dépenses fédérales de R&D entre 2013 et 2021. En Europe, le « pacte budgétaire » de l’Union européenne (Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, TSCG) impose depuis 2013 aux États membres de ramener leurs déficits publics en dessous de 3 % de leur PIB, ce qui entraîne la compression des dépenses consacrées à l’éducation et à la R&D.

 

Pour couronner le tout, nous assistons à une financiarisation grandissante de l’économie, illustrée par nombre d’entreprises qui consacrent plus d’argent au rachat d’actions – afin de doper leurs cours de Bourse, les stock-options et la rémunération des dirigeants – qu’au capital humain ou à la R&D. […]

 

En fin de compte, nous risquons de tomber dans une stagnation séculaire sous l’effet combiné d’un secteur public de plus en plus timoré (et parfois sous l’emprise d’une politique d’austérité) et d’un secteur privé de plus en plus financiarisé. Mais c’est à nous qu’il revient de choisir, et nous pouvons encore faire machine arrière.

 

Ce texte est un extrait du livre Public contre privé. Plaidoyer pour un État entrepreneur, de Mariana Mazzucato, à paraître le 22 janvier aux éditions Fayard. Il a été traduit par Christophe Beslon

LE LIVRE
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Public contre privé. Plaidoyer pour un Etat entrepreneur de Mariana Mazzucato, Fayard, 2020

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